Ny kulturmiljølov: åpent brev til Energi- og miljøkomiteen

Kulturminner og kulturmiljø

Allerede i lovutkastets overskrift møter vi en endring. Det vel innarbeidede «kulturminne» er erstattet av «kulturmiljø». Det nye hovedbegrepet defineres som «eitt eller fleire kulturminne og heile det fysiske miljøet der kulturhistoria kjem til uttrykk».

Endog før gjeldende kulturminnelov ble vedtatt, hadde objektfokuseringen innen kulturminnevernet begynt å fortone seg som gammeldags. Man orienterte seg i større grad mot kulturminnenes sammenheng – både innbyrdes og med landskapet. «Lov om kulturmiljø» virker dermed som en riktig, oppdatert overskrift. Men mon tro om ikke det folkelige engasjement – et nasjonalt kulturmiljømål som utvalget lojalt følger opp – fortsatt vil være sterkest knyttet til kulturminner.

Mer vern

Det er tydelig at fredningsterskelen skal ned: Flytting av automatisk fredningsgrense fra 1537 til 1650, automatisk fredning av alle kirker eldre enn 1850 og adgang til forenklet fredning for «… å styrke høvet til å ta vare på kulturmiljøverdiar som ligg mellom terskelen for Riksantikvaren sin freding og det kommunale vernet etter pbl» — alt bærer bud om at det skal bli flere fredninger.

Hvordan den forenklede fredningen er forenklet er ikke lett å lese seg til. Vi kan ikke se at prosessen frem mot et vedtak kan forenkles. Forenklingen må derfor dreie seg om vedtakets omfang og innhold. «Forenkla freding» ser ut som et forslag fra utvalget om å overlate eksteriørfredninger til fylkeskommunene. Om fylkeskommunene mener de har kapasitet til det, vil vise seg. 

Små og store tiltakshavere vil merke den flyttede fredningsgrensen i form av økte kostnader, særlig til arkeologiske arbeider. Ekstra dyrt vil det bli i områder der man kan forvente å finne kulturlag fra 1850 eller tidligere: Her, foreslår utvalget, skal grunnen undersøkes arkeologisk. Etter dagens lov er det bare antatt middelaldergrunn som er underlagt undersøkelsesplikt.

I dagens kulturminne-Norge underlegges utvalg og vern av de fleste kulturminner og -miljøer streng prioritering. Det forventes engasjement og aktivitet og gjerne at de skal brukes til noe aktuelt og finansieres på kreative måter. Med automatisk fredning av alle kirker eldre enn 1850 plasseres disse ofte lite søkte bygningene i en særstilling. Avviklingen av Opplysningsvesenets fond skapte grunnlag for å opprette Kirkebevaringsfondet som igjen har skapt grunnlag for å bevare vesentlig flere kirker enn hva den vanlige ambisjonen om et «representativt utvalg» av en kulturminnetype fordrer. Lovutkastet privilegerer kirkene fremfor andre kulturminner på en måte som ikke nødvendigvis har dekning i befolkningen. Gitt det ønske om demokratisering av feltet som utvalget ellers flagger, bør man kanskje lodde folkemeningen før kirkene privilegeres ytterligere.

Det er videre verdt å notere seg at det foreslås å gi kulturmiljøforvaltningen «skarpere lut» til å følge opp ulovligheter, f.eks. manglende skjøtsel. Det finner vi betimelig.

Verdiene

Sammenlikning av formålsparagrafene (§ 1) i gjeldende lov og det nye lovutkastet er interessant. I dagens lov heter det:

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning.

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet.

I utkastet heter det:

Føremålet med lova er å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø som kjelde til kunnskap og som grunnlag for tilhøyrsle, oppleving og bruk for dagens og komande generasjonar.

Det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljø som del av kulturarven gjennom vern og berekraftig bruk, og i ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning.

Å ta vare på «eit mangfald av kulturmiljø» er kanskje ingen dårligere ambisjon enn å verne «kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon». Fortsettelsen er mer problematisk. Etter dagens kulturminnelov (§ 2) er det «kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljøer» som kan vernes. Forvaltningsskjønnet er gitt godt rom. For på etterrettelig vis å kunne komme frem til hva som er verdifullt, er det utviklet en egen metodisk tilnærming: verditenkningen. Her er lovens «kulturhistorisk og arkitektonisk verdi» som «vitenskapelig kildemateriale» og «varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet» omsatt til en sortert liste med hoved- og underverdier som det aktuelle kulturminne/-miljø kan tilskrives. Det finnes ingen offisiell versjon av verditenkningen, men skillet mellom kilde- og kunnskapsverdier og opplevelsesverdier er omforent og veletablert.

Fredning er en vidtgripende rådighetsbegrensning. Eieren pålegges for en uavgrenset fremtid å ivareta kulturminnet slik det befant seg på fredningstidspunktet. Gitt fredningens alvorlighetsgrad, kunne man forvente at lovgiver var omhyggelig med å legge visse rammer for forvaltningen. Hva foreslår så utvalget? I forslaget til ny lovtekst heter det i § 2: «Kulturmiljø med høg kulturhistorisk verdi kan takast vare på etter denne lova.» Gir utvalget så noen definisjon av «kulturhistorisk verdi»? At begrepet forekommer 176 ganger i utredningens om lag 500 sider, herunder 11 ganger i selve lovforslaget, skjerper forventningen om å påtreffe en definisjon eller i det minste drøfting av dette rimeligvis sentrale begrepet. Men man blir skuffet: Det nærmeste utvalget kommer, tar form av en påberopelse av Burra-charteret:

Burracharteret definerer kulturell meining (cultural significance) som dei estetiske, historiske, vitskaplege, sosiale og åndelege verdiane som ein stad kan ha for ulike generasjonar og for ulike individ eller grupper. Etter utvalet si vurdering kan dette nyttast som eit utgangspunkt for å definere «kulturhistorisk verdi».

Utvalget ønsker altså å bruke Burracharterets definisjon av cultural significance som utgangspunkt for å definere «kulturhistorisk verdi». Et utgangspunkt er vel og bra, men hadde det ikke vært et poeng å konkludere, å faktisk fullføre innkretsingen av det begrepet som skal avgrense lovens virkefelt?

Om det er slik at utgangspunktet i realiteten også er endepunktet, og «kulturhistorisk verdi» opphøyes til en altfavnende verdikategori, som bl.a. inkluderer estetiske verdier (sortert som én av flere opplevelsesverdier i Riksantikvarens veileder), historiske og «vitskaplege» verdier (er ikke historie vitenskap?) — hvor blir det da av den veletablerte distinksjon mellom kilde-/kunnskaps- og opplevelsesverdier?

I 2022 trådte den nye språkloven i kraft. Her heter det i § 9: «Offentlege organ skal kommunisere på eit språk som er klart, korrekt og tilpassa målgruppa.» Kanskje er ikke et lovutvalg å forstå som et «offentleg organ», det er i hvert fall tydelig at dette utvalget ikke anser seg forpliktet av paragrafen. Det oppsummerende avsnittet om kulturhistorisk verdi, «13.1.4 Utvalet sitt framlegg», er anskueliggjørende:

Utvalet meiner at «kulturhistorisk verdi» kan nyttast som omgrep i avgrensinga av kva kulturmiljø dei juridiske verkemidla som følgjer av lova, skal bidra til å ta vare på. Utvalet føreslår difor at «kulturhistorisk verdi» blir nytta som eit felles vilkår for vedtak som innskrenkar råderetten, i alle dei ulike heimelsgrunnlaga i lova. Men det må bli nytta slik at den nærare konkretiseringa av vilkåret – eller terskelen for inngrep – kan ha ulike uttrykk i dei ulike heimelsgrunnlaga for styring og forvaltning.

Vår forsøksvise tolkning: Utvalget mener at begrepet «kulturhistorisk verdi» bør brukes for å avgrense hvilke kulturmiljøer som skal omfattes av loven. Utvalget foreslår at «kulturhistorisk verdi» skal være et felles krav for alle beslutninger som avgrenser eierens råderett, uansett hvilken del av loven som brukes. Likevel skal begrepet kunne tolkes litt ulikt avhengig av hvilken del av loven som anvendes i hvert enkelt tilfelle.

Utvalget hadde en mulighet til å rydde opp, til å tydeliggjøre hvilke verdier et kulturminne må være bærer av, om forvaltningen skal ha rett til å frede det. Muligheten forspilles kapitalt. Utvalget legger alle egg i én kurv, «kulturhistorisk verdi», og avvikler det tross alt disiplinerende skillet mellom kilde-/kunnskapsverdier og opplevelsesverdier. Man gir forvaltningen enda lengre line: Hvis kravet til fredning ikke er strengere formulert enn at «høg kulturhistorisk verdi» kan påberopes, er terskelen for fredning blitt faretruende lav. Det vil si: Egentlig er det tvert imot.

«Kunnskap»

Én gang, så vidt vites, har en norsk antikvar, på prent i en fagfellevurdert publikasjon, eksplisitt gitt en definisjon av «historisk verdi». Det var Dag Myklebust, som i 1984 skrev: «Den historiske verdi kan defineres som et minnesmerkes betydning som kilde til historieforskningen.» Ingen har, så vidt vites, motsagt ham. Utsagnet må rimeligvis gjelde alle kategorier av historisk verdi, slik at f.eks. kulturhistorisk verdi blir å forstå som kulturminnets kildeverdi for den kulturhistoriske forskningen. Problemet er bare at få historiker-kategorier benytter gjenstander som kilder. Årsaken er åpenbar: Som kilder er gjenstander stort sett stumme. Stort sett er det bare arkeologiens forskningsfront som beveges av gjenstander. At de kan inspirere til forskning, eller vekke historisk nysgjerrighet, eller danne kulisser og klangbunn for formidling av historie, er selvsagt, men her virker de i kraft av sine opplevelsesverdier, ikke kildeverdier. Det er vår uærbødige påstand at kulturminner fra tider vi har gode skriftlige kilder til, først og fremst besitter opplevelsesverdier. Når utvalget i § 2, som nevnt, legger alle eggene i en kurv, er det altså i en kurv som knapt eksisterer for nyere tids kulturminner.

Ansvaret for å ivareta kulturminne- og miljøressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet fremgår altså av någjeldende kulturminnelovs formålsparagraf (§ 1). Ledsaget av verditenkningens hovedskille mellom kilde-/kunnskapsverdier og opplevelsesverdier, og supplert med bruksverdier, kan fredningsvedtak gis nyanserte begrunnelser. I kulturmiljølovforslagets § 1 heter det derimot: 

Føremålet med lova er å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø som kjelde til kunnskap og som grunnlag for tilhøyrsle, oppleving og bruk for dagens og komande generasjonar. [våre uth.]

Ved første blikk synes de kursiverte partiene å være nokså sammenfallende. Men der det ganske lett kan konstateres om kulturminner har betydning som «vitenskapelig kildemateriale» (man kan f.eks. spørre utøvere av ulike vitenskapsdisipliner om de bruker eller kunne tenkes å bruke kulturminner som kilder i sin forskning), er en påstand om at kulturminner er en «kjelde til kunnskap» mer uangripelig: Det kommer alt an på betrakteren. For forskere flest er kulturminner sjelden brukelige som kilder i jakten på ny kunnskap. Men for en tabula rasa — bleiebarnet som lærer å kjenne verden taktilt — vil ethvert kulturminne i en viss forstand være «kjelde til kunnskap», om det så er en skohylle fra IKEA. Ethvert objekt vil kunne fungere som unik kilde til sin egen historie. Vi har f.eks. bare ett hus i hele verden som kan være kilde til å besvare om Moss Tilskuer lå bak tapeten i det samme huset. Men er dette vitenskap? At alle objekter kan være «kjelde til kunnskap» betyr ikke at alle objekter er verdifulle kulturminner. Det mener nok heller ikke utvalget, men det gir oss heller ingen hjelp til å skille snørr og barter.

«Kjelde til kunnskap»-begrepet innebærer altså en solid depresisering sammenliknet med «vitenskapelig kildemateriale». Med «kjelde til kunnskap» som kriterium lukkes tendensiøst en uavgrenset mengde objekter inn i kulturminnevernets fold: At et kulturminne er «kjelde til kunnskap» vil uansett kunne påberopes. Igjen ser vi altså at terskelen for fredning senkes.

Det relative og subjektive tilsnittet ved begrepet «kjelde til kunnskap», blir ikke bedre av at kilde-/kunnskapsverdiene i kulturminneforvaltningens dagligtale notorisk sauses sammen med pedagogisk verdi og ulike opplevelsesverdier. La oss presentere noen eksempler. I revisjonen av NB!-områdene i Oslo 2023 skriver Riksantikvaren:

«Marienlystblokkene er godt bevart og har både opplevelsesverdi og kunnskapsverdi som et helthetlig funksjonalistisk boligkompleks.» Og i samme dokument om «Vålerenga»:

«Området har opplevelses- og kunnskapsverdier som formidles gjennom gatemiljøene og den mangfoldige bebyggelsen.» Likedan om «Akerselva»: «Selv om byggenes funksjon er endret i dag, har mange av de beholdt sin opprinnelige karakter og har fremdeles stor bruksverdi. Det knytter seg derfor i tillegg både kunnskaps- og opplevelsesverdi til Akerselva som et godt bevart industrimiljø.»

I Riksantikvarens forslag om fredning av Hindal gård i Stavanger heter det:

«Dammer og bekkeløp både i Hindalsskogen, i parken på vestsiden og i parkskogen på østsiden av gårdens midtakse, viser bruken av vann både til pryd og nytte. Vannet, både som et estetisk element i parkene og som vannforsyning til fontenen og gården for øvrig, viser en historisk bruk som har en betydelig kunnskapsverdi.» 

Vi mener bestemt at alle eksemplene over beskriver opplevelsesverdier. Og hadde man holdt konsekvent fast ved skillet mellom kilde-/kunnskapsverdier og opplevelsesverdier, hadde uklarheten ikke oppstått. Vi er betenkt ved at lovutkastet så å si kodifiserer utviskingen av skillet mellom ulike kulturminneverdier. Det representerer et både intellektuelt og demokratisk forfall. For om vi får en lov som ikke legger føringer om at det skal sondres mellom kulturminnenes ulike verdier, vil det bli vanskeligere både å diskutere og å skape forståelse for disse verdiene. Og det vil bli vanskeligere å skrive etterrettelige fredningsvedtak. Verneinteressene vil bli mindre transparente. Dermed svekkes kontradiksjonsmulighetene. Terskelen for fredning blir kanskje lavere, men det etterfølgende, evigvarende arbeidet med å håndheve fredningen blir tyngre å prosessere om verdiene ikke ekspliseres. Kulturminneforvaltningens virvelløse preg vil stilles pedagogisk til skue. Det var neppe meningen.

Andre observasjoner

Vi noterer oss at «arkitektonisk verdifulle» er fjernet fra utkastet til ny lovtekst. Verken Sverre Fehns Villa Busk i Bamble eller Operaen i Oslo kunne altså blitt fredet iht. lovutkastet. Ingen av dem hadde jo «høg kulturhistorisk verdi» som nye bygninger. Siden ingen kan se inn i fremtiden og forutsi hva som vil få kulturhistorisk verdi, forstår vi det som at tiden for slike fredninger er forbi. 

En annen viktig forskjell mellom formålsparagrafene finner vi i annet ledd. Mens det i gjeldende lov slås fast at det er «et nasjonalt ansvar» å ivareta kulturminnene, heter det i lovutkastet at dette er «eit felles ansvar». Selv om «nasjonalt ansvar» ikke nødvendigvis betyr «statlig ansvar», iakttar vi en betydningsglidning. I utvalgets merknader forklares den med at:

… alle skal ha høve til å medverke, engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, slik det er formulert i det nasjonale klima- og miljømålet 2.1. Ansvarsomgrepet må her først og fremst oppfattast som eit kollektivt ansvar.

I lett tilgjengelige rettskilder finner vi formuleringen «felles ansvar» ifm. menneskerettigheter, ekteskaps-/familiesaker og ulike former for eierskapskonflikter. Selv med kullsviertro på verdien av at initiativer kommer nedenfra, er det ikke enkelt å se for seg hvordan vårt felles ansvar for å ivareta kulturminner og -miljø skal utfolde seg. Når alle har ansvar, blir det lett til at ingen tar ansvar. På ett punkt fremgår det «felles ansvar» likevel tydelig, nemlig i utkastets forslag til § 51:

Det er forbode å nekte forsikring eller å ta høgare forsikringspremie for freda eigedommar berre fordi der er freda. 

Vi er ikke uenige i forslaget til forbud, men konstaterer samtidig at det vil bli et «felles ansvar» for alle forsikringstagere å dekke forsikringsselskapenes merkostnader. 

I NOUens pkt 15.4.7 heter det:

Utvalet føreslår at føre var-prinsippet blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

I Prop. 1 S (2021–2022) frå Klima- og miljødepartementet blir prinsippet forklart slik: «[…] dersom det er fare for at ein aktivitet kan skade miljøet, og kunnskapen er mangelfull, skal ein ta tilstrekkelege forholdsreglar mot slik skade, eller la vere å gjennomføre aktiviteten.

Etter at prinsippet er lovfest, vil det verke inn på korleis offentlege styresmakter utøver skjøn, noko som i neste omgang kan få bindande verknad for innbyggjarane gjennom forskrifter og enkeltavgjerder.

Når føre var-prinsippet blir presisert, kan det skje ved å stille opp eit krav om omvend bevisbyrd. Det vil seie at det er den som vil setje i verk eit tiltak, som må bevise at tiltaket ikkje vil ha skadeverknader for kulturmiljøet.

Føre var-prinsippet løftes frem til å gjelde alle kulturmiljø. For de aller fleste kulturlandskaps vedkommende vil det kreve svært store ressurser å bevise at et planlagt tiltak ikke vil ha noen skadevirkninger. Kan Stortinget vedta dette?

Langt flere forhold kunne og burde vært kommentert. Vi avslutter i denne omgang med utgangspunkt i forslaget til §43: 

Kulturmiljøstyresmakta har eit særleg ansvar for å sikre dei faga, teknikkane og praksisane som er knytt til kulturmiljø som kan fredast etter denne lova.

Det særlige ansvaret for å sikre praksiser knyttet til kulturmiljøer som kan fredes, åpner for absurde situasjoner. Vi har kulturmiljøer som er fredet på bakgrunn av det som ble praktisert der i perioden 1940–45. Og vi har teknisk-industrielle kulturmiljøer som så å si er formet av praksiser som i dag er ulovlige. Presisering er åpenbart nødvendig, men da på en mer gjennomtenkt måte enn i utvalgets kommentar til foreslått «§16 Presisering av automatisk freding».

Heimelen gjev Riksantikvaren høve til å presisere kva som er føremålet med ei automatisk freding, og til å gje særlege fredingsføresegner som supplerer, innskrenkar eller presiserer fredinga. ( … ) Ei presisering kan vere både ei skjerping og ei lemping av dei krava som følgjer direkte av lova. (: 449)

Denne forståelsen av «presisering» kvalifiserer ikke til ex. phil.

Det er grunn til å tro at enhver tid får det kulturminnevern den fortjener. Det skal bli spennende å følge lovutkastets vei videre.

Torstein Arisholm, idéhistoriker og forsker
Hans-Henrik Egede-Nissen, kunsthistoriker, PhD